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Opinión

  • | 2018/10/05 00:01

    Cortoplacismo burocrático: un curioso ejemplo de cómo Colombia se frena a sí misma

    Usualmente se habla de la importancia de apostarle al largo plazo; se trazan planes interesantes para soñar un mejor país y a la vez, usamos prácticas que nunca nos dejarán avanzar realmente. Una de estas prácticas, producto del miedo, el control exagerado y la preponderancia del Derecho sobre la Economía, es lo que pasa en la práctica con el principio de anualidad presupuestal.

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Para los que no han escuchado hablar de este principio y quizá sienten que existe en la lejanía de la abstracción legal del Estado, resumámoslo así. El Estado planea sus programas, obras y actividades y los presupuesta para ejecutarlos en un año, entre enero y diciembre. Existe el mecanismo de excepción, llamado vigencia futura, ya sea ordinaria o extraordinaria, que permite financiar proyectos plurianuales, como una obra compleja de infraestructura. Estas vigencias son autorizaciones para gastar en periodos subsiguientes. Sin embargo, para las entidades territoriales (e.g. Alcaldías) no hay claridad sino en las sentencias de las Cortes, que no permiten que en el último año de gobierno se autoricen estas vigencias. Punto para los que no quieren Políticas de Estado (largo plazo) sino de Gobierno (corto plazo). En el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en la Ley 819 de 2003 encontrarán más información, pero miremos el problema real que existe detrás de todos estos velos jurídicos.

El principio de anualidad no es un invento nuestro, de hecho, no es el problema en sí. Funciona en muchos países y tiene una lógica clara. Así, la teoría nos indica que todo está bien. Para evitar el desorden (y la corrupción), se limita y controla; esto es positivo si el Estado permitiera procesos innovadores y el control no fuera punitivo sino preventivo y visionario. Las discusiones se vuelven jurídicas y son las Cortes las que terminan decidiendo sobre la eficiencia económica del Estado. Entonces, el problema no es la anualidad, sino las prácticas cortoplacistas que nacen de él.

La innovación gubernamental colombiana necesita mirar al largo plazo. No hablo de obras de infraestructura y ya, sino de proyectos de ciencia, cooperación, educación, innovación, entre otros, cuya inversión puede tomar años. Sin duda, el Sistema General de Regalías es una buena respuesta porque sí permite proyectos más largos, pero no hablo de estos presupuestos sino de la regla general. Las entidades territoriales deben presupuestar y están obligadas a ser cortoplacistas. El mismo sistema invita a que los funcionarios no piensen más allá, no sólo porque se arriesgan si hacen algo innovador y luego los tildan de demonios sino porque hacer proyectos simples es aplaudido por principios más jurídicos que económicos.

En Europa, a pesar de haber presupuestos anuales en los países miembros, existe un Marco Financiero Plurianual (MFF) de 7 años (2014-2020), que fija límites anuales con visiones de largo plazo bajo programas flexibles y conjuntos, materializando verdaderas políticas de Estado. Esta lógica también es aplicable en Colombia, por más lejana que parezca, cuando primen visiones de desarrollo económico por encima de discusiones jurídicas.

El problema se materializa con la obsesión de “tener que ejecutar todo en un año”, alimentando la mentalidad que busca gastar por gastar, en vez de invertir bien. Imaginen esto, en las entidades territoriales de gran parte del país, ronda la típica preocupación en el segundo semestre del año, de no ejecutar y quedarse con reservas. Quedarse con reservas es mal visto, inclusive es un sinónimo de ser mal ejecutor. Se hacen rankings y se pregunta ¡¿quién ejecutó más y más rápido?! Si ustedes piensan que es mejor no ejecutar que ejecutar mal, dejando una reserva, no se les ocurra nunca acercarse al sector público. Aquí el concepto de gestión parece ser “gaste rápido y ejecute”, en vez de “ahorre, sea eficiente, incluya ciencia y maximice el potencial”.  Aquí entramos a preguntarnos si realmente queremos cambiar nuestra mentalidad para la innovación gubernamental. Miremos unos pensamientos interesantes al respecto.

Jack Welch, ex CEO de General Electric, conocido por su estilo de management innovador, odia los presupuestos. En su libro dice que lo más ineficiente que hay en la gerencia es la elaboración de presupuestos. Dice que consume tiempo, energía y los grandes sueños de las organizaciones, siendo exitosos no gracias, sino a pesar de sus presupuestos. Luego de estudiar el tema en EE.UU, C. Papenfuss cuenta que más del 70% de los presupuestos del sector privado en EE.UU pierden su relevancia en los primeros 3 meses del año. Sin duda, el sector privado no es completamente equiparable al público, pero pensar en un Estado Emprendedor como lo propone Mariana Mazzucato sí implica abrirle la puerta a la innovación gubernamental. Esto implica pensar en metodologías más flexibles como el Rolling Forecast, que funciona como un presupuesto adaptable siempre y cuando haya justificación.

Sucede que, en la teoría, si la vigencia presupuestal se autoriza vía CONFIS, no debe haber trabas. La realidad de la gestión es muy distinta, porque no se escogen todos los proyectos relevantes dados los costos transaccionales que implica tener que luchar por cada proyecto de largo plazo. Entonces, las entidades prefieren priorizar pocos proyectos y dejan de lado temas que pueden generar más beneficios a la comunidad que los proyectos de corto plazo. La ciencia y la innovación, no aparecen como prioridades en estos casos normalmente. Aquí un ejecutor es el que hace obras, no el que invierte en ciencia para que las obras se hagan bien y se exporte el conocimiento.

Por eso resulta necesario pensar, la próxima vez que escuchen discursos que hablen de Alcaldías, Gobernaciones y Gobiernos innovadores, que hay que pensar distinto para poder tener innovación gubernamental real. Los principios jurídicos son sagrados, sí, pero los socioeconómicos también pesan y benefician a la comunidad.

 

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