| 8/2/2018 12:01:00 AM

Los primeros cartuchos que quemaría Duque: tributaria y pensional

El nuevo presidente de los colombianos va a quemar de entrada dos cartuchos en su afán de reformas: la tributaria y la pensional. Las propuestas son altamente impopulares. Esto tendrá que hacer para sacar adelante esos ajustes.

El próximo 7 de agosto se inicia un nuevo periodo presidencial bajo el mando de Iván Duque. Todo indica que el Mandatario entrante no tendrá otra opción que meterle el diente a dos polémicas reformas que le significarán el primer golpe a su popularidad: una tributaria, cuya base fundamental podría ser una reducción del impuesto de renta a las empresas a una tasa entre 25% y 30%, acompañada de otras modificaciones en IVA que permitan aumentar la cobertura del tributo a productos hoy excluidos; y una reforma pensional sobre la que todavía no hay consenso total por sus implicaciones políticas.

En pocas palabras, el Presidente está a punto de meterse en camisa de once varas en materia de popularidad. Las reformas son absolutamente necesarias para consolidar la posición fiscal del país, no solo en el corto plazo, sino también en el mediano.

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Además, la oposición que va a tener que enfrentar será feroz y deberá hacer un enorme esfuerzo para explicarles a los colombianos por qué quiere reducirles los impuestos a las firmas privadas y aumentárselos a las personas naturales. Si bien esto suena técnicamente sensato, porque deben ser los individuos de una sociedad los que hagan la mayor parte del aporte vía impuestos, es políticamente costoso.

La necesidad de estas reformas es indiscutible.

Primero, en materia tributaria el país tiene el desafío de aumentar los niveles de recaudo por encima de 14% del PIB, para tener una base más sólida de ingresos que le permitan cumplir con las erogaciones de una sociedad que, además de estar demandando mejores servicios por parte del Estado, debe enfrentar el desafío de cumplir con los acuerdos de paz.

El Marco Fiscal de Mediano Plazo vigente proyecta que, como proporción del PIB, los impuestos caerán este y el próximo año hasta 13,5% desde el 13,8% registrado en 2017. Esto significa que el país todavía tiene el desafío de llevar el recaudo hasta un nivel sano de 14,2% del PIB, es decir, 0,7 puntos del PIB en mayores ingresos, lo que equivale aproximadamente a unos $7 billones de recaudo estructural adicional por año.

Aquí surge el primer asunto clave: al presidente Duque le corresponde buscarles una salida estructural a los problemas de recaudo en Colombia.

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Segundo, en el frente pensional nadie discute que el sistema colombiano ha generado una enorme inequidad y una baja cobertura; lo paradójico es que eso ha ido acompañado de un gran desafío financiero: mucha plata pública se invierte mal, porque se queda en pocos bolsillos. El ajuste se hace necesario para resolver esos tres aspectos.

Así planteadas las cosas, vale preguntarse cuál es el núcleo del debate y qué cabe esperar para estas dos reformas. Se requiere ir por partes para entender el proceso.

Alberto Carrasquilla, ministro de Hacienda

¿Tributos para qué?

El gobierno que entra tiene claro que las limitaciones en el recaudo se pueden convertir en un problema, si el país enfrenta alguna clase de dificultad, como una salida de capitales y una devaluación súbita. Por eso, consolidar la posición fiscal del país es clave. De otra parte, el presidente Duque se comprometió a facilitarles la vida a los empresarios con el objetivo de impulsar su crecimiento y mejorar el empleo y aprobar nuevas medidas de apoyos a determinados sectores como el turismo y la agricultura.

Dinero pudo establecer que el gobierno insistirá en la reducción de impuestos a las empresas y en salidas alternativas para aumentar el recaudo. Descartará toda medida antitécnica o populista, como la de no cobrar IVA durante seis días al año.

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La dificultad de llevar a cabo estas propuestas estriba en que buena parte de ellas disminuiría el recaudo de los impuestos, lo que pondría en tela de juicio el cumplimiento de las metas de déficit establecidas por la regla fiscal.

Una manera de bajar la tributación de las empresas consiste en reducir la tarifa nominal a la cual se les grava con el impuesto sobre la renta. Aunque ya se bajó a 33% a partir de 2019, luce todavía alta, comparada con las de México (30%), Chile (25%) y Estados Unidos (21%). Dinero calcula que recortar la tasa a las proporciones de esos países tendría un costo cercano a 0,3%, 0,9% y 1,3% del PIB, respectivamente.

No se conocen todavía las propuestas de los estímulos tributarios para los sectores. No obstante, quizá valga la pena recordar que el sector agropecuario tiene ya una exención de 42% de su renta total, que tuvo un costo de $50.000 millones en 2017, mientras el sector hotelero tiene otra de 51,7%, cuyo valor fue de $32.000 millones. El costo de ambas equivale a menos de 0,01% del PIB.

Es probable que por su baja participación en el PIB –para el agropecuario, 6,3%, y para el hotelero, 4%–, la tributación sobre la renta de estos sectores no represente una magnitud muy grande del total, de manera que concederles estímulos tributarios adicionales no resultará muy costoso. Sin embargo, generaría inequidad tributaria y no contribuiría al propósito de minimizar las distorsiones. Una estimación muy gruesa es que cada punto de la tarifa del impuesto de renta para las empresas del sector agropecuario costaría $1.712 millones, mientras para las del sector hotelero serían $859,5 millones.

En consecuencia, el grueso del recorte de impuestos de la (¿primera?) reforma tributaria de la administración Duque estaría constituido por la disminución de la tasa del impuesto de renta para las empresas.

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Cualquier reducción moderada en el recaudo podría compensarse al eliminar los beneficios concedidos en el impuesto de renta, cuyo costo, estimado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2018, fue equivalente a 1,3% del PIB en 2017, del cual 0,7% favoreció a las empresas y 0,6% a las personas. Sin embargo, eliminar las rentas exentas no parece una tarea fácil. Por tanto, quizá habría que pensar en echar mano a los demás beneficios, sin irrespetar los derechos adquiridos. En esas condiciones, en una mayor o menor medida se requerirá eliminar algunas de las gabelas concedidas en el IVA. Estas están constituidas, en primer lugar, por los bienes y servicios excluidos, que no están gravados. El costo de excluirlos –que se calcula como el de no gravarlos a la tarifa general de 19%– equivale a 6,2% del PIB. La mayor parte de este costo (57,1%) está en bienes y servicios de administración pública, inmobiliarios, construcción y financieros. El gobierno considera que aquí hay margen de maniobra.

En segundo lugar, otra parte de los beneficios en el IVA son otorgados a bienes y servicios exentos, gravados con una tarifa de 0%. Su costo equivale a 0,5% del PIB y se origina sobre todo en las exenciones a las carnes de aves, res, cerdo y huevos. Aumentarles la tasa puede ser muy difícil por su impacto redistributivo regresivo, a menos que se implemente algún mecanismo de devolución.

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En tercer lugar, elevar a 19% la tasa de los bienes y servicios que tienen el beneficio de estar gravados con 5% representaría unos ingresos cercanos a 0,3% del PIB. En esta categoría, la mayor parte del costo se concentra en viviendas mayores a 26.800 UVT ($888 millones de hoy), alimentos para animales, toallas higiénicas, aguardiente y ron, azúcar y otras bebidas alcohólicas.

Otra fuente de ingresos puede ser la reducción de la evasión, que se estima en cerca de 4% del PIB. La simplificación de las normas tributarias, junto con la generalización de la factura electrónica y una reforma radical de la Dian, como propusieron el presidente Duque y el candidato Vargas Lleras, contribuirían en este propósito.

Claramente, la ecuación tributaria es compleja y el margen de maniobra muy limitado, pues las medidas que debe proponer el nuevo gobierno son completamente impopulares y pueden abrir espacio a mayor demagogia de la oposición.

Alicia Arango, ministra de Trabajo

Una reforma pensional

El análisis pensional es aún más complejo. Esta también es una reforma de carácter estructural, que va a tener implicaciones para las próximas décadas. De acuerdo con el economista Mauricio Olivera, que presidió a Colpensiones, el diagnóstico es claro y contundente: se necesita aumentar la cobertura, pues hoy apenas 30% de los colombianos en edad de pensión tienen ese beneficio. Además, es necesario superar la desigualdad que implica que la mayor parte de los subsidios propios del sistema vayan para la población de mejores ingresos y, finalmente, es necesario ponerles coto a los desafíos financieros expresados en el hecho que hoy el país no tiene recursos para pagar las pensiones a cargo del Estado.

El director de Fedesarrollo, Leonardo Villar, explicó que ellos han presentado una propuesta que catalogan de “equilibrada” y que tiene varios elementos claves.

“Es necesario tratar de ampliar los beneficios económicos para la vejez por parte del Estado, algo en lo que estamos muy retrasados, más en un país que tiene menos de una cuarta parte de la población mayor cubierta por pensiones y se gasta la tercera parte de los ingresos tributarios en cubrir el déficit pensional. Es un país que debe hacer una reforma”, comentó, al ratificar la necesidad de este proyecto.

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Según Villar, su propuesta está fundada en tres pilares: fortalecer los programas que dan subsidios a personas de ingresos bajos, como Colombia Mayor y los Beps. “Por otra parte, se necesita un esquema con un pilar correspondiente a un salario mínimo y que Colpensiones se encargue de cubrir las pensiones de ese primer pilar y se cotice por encima de un salario mínimo al régimen de capitalización individual, donde no habría subsidios ni impuestos”, explicó.

El debate apenas comienza, pues, en el caso de la pensional, hay posiciones extremas: por un lado están quienes creen que debe desaparecer el régimen de prima media, dejando solo el ahorro individual administrado por agentes privados y, por el otro, quienes creen que deben desaparecer los actores privados del régimen pensional y volver a un esquema estrictamente público.

Este panorama muestra que el nuevo presidente va a enfrentar un enorme desafío en el Congreso para sacar adelante las reformas que necesita el país. Este primer semestre de gobierno va a ser bastante agitado en dicha materia. Hasta dónde llegarán los ajustes mostrará su capacidad para convencer al Congreso y a la opinión pública de que el país necesita cambiar su estatuto tributario y su régimen pensional para seguir avanzando.

De insistir en otra clase de reformas que solo tapen el hueco fiscal temporalmente sería un fracaso. Por eso, hoy muchos se preguntan si Duque tendrá éxito.

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